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    專家說&middot;河南學生營養餐招標事件|岳小川:四問河南封丘學校配餐招標項目

    公告內容


    □文/岳小川

    近日,河南封丘縣農村義務教育學生營養改善計劃午餐采購項目質量問題在政府采購界掀起了軒然大波,新聞媒體、業界大咖紛紛發聲,譴責不良供應商,質疑采購程序。大家見仁見智,觀點各有不同。作為從事政府采購工作近三十年的老兵,筆者想換個角度,就該事件提出幾個問題和大家討論。
    問題一:采購人是誰?
    從封丘縣農村義務教育學生營養改善計劃午餐采購項目招標公告、招標文件可以看出,本項目的采購人是封丘市教育體育局(以下簡稱“教育局”)。
    通過對招標文件內容的研究發現,本項目的資金是拼盤資金,即4+X。4是每份學生餐由財政補貼4元;X是由學生負擔的。X可根據學生的意愿決定,但是招標文件已經明確了X的數額:中學生4+3,小學生4+2。也就是說,每份中學生餐的價格是7元,除了政府補貼的4元以外,中學生每人出3元;每份小學生餐的價格是6元,除了政府補貼的4元以外,小學生每人出2元。由此可見,采購資金的3/7或2/6是由學生出的,教育局和學生兩方應該是共同采購人,政府采購活動中將其稱為聯合采購。然而,在封丘項目采購活動中,采購需求制定、采購實施計劃、招標文件編寫、評標和評標結果確認、合同簽訂、貨物驗收等重要環節,都沒有見到另一個采購人——學生的身影。這樣做,顯然剝奪了聯合采購人另一方——學生的權利,畢竟學生是花了錢的。而且,按照諾貝爾經濟學獎獲得者芝加哥大學弗里德曼教授的理論,花別人的錢給別人辦事是最沒有效率的,花自己的錢給自己辦事是最有效率的。封丘項目的采購人正好如此:教育局是花別人的錢(財政資金)給別人(學生)辦事,效率低是明顯的,這從采購的匆忙和兩次變更招標文件可見一斑。而學生是花自己的錢給自己辦事,從花錢的效率、對產品質量的關注等方面都是最認真的,應該作為采購人的一方參與到學生餐的采購中去。因此,本項目最應該扮演采購人角色的實際上是學生。
    學生應該怎樣參與“高大上”的政府采購活動呢?本項目涉及的學校有210所,學生34399人。這么多學生怎么參加進去呢?可行的做法是每個標段的學校各推選1名或2名學生代表。小學生可由家長代理。學生代表應與學生保持密切溝通,充分了解和聽取學生對午餐的想法和要求,帶著學生的要求參加采購活動,包括提出午餐品種、葷素搭配、食譜、質量要求等采購需求,審查確認招標代理機構編制的招標文件,參加評標,簽訂合同,對午餐進行驗收等過程和環節。如果封丘項目由學生參與采購,午餐出現質量問題,學校和學生就不好再把責任往教育局身上推了。
    問題二:投標人只能選一個標段投標嗎?
    封丘縣農村義務教育學生營養改善計劃午餐采購項目總預算8339.28萬元,分為十一個標段,各個標段內容大致相同。該項目招標文件規定,每個投標人只能選擇一個標段投標。筆者相信,每個供應商看到這樣的規定一定會感到困惑,為什么不能多參加幾個標段投標提高中標幾率呢?十一個標段中應該選擇哪個標段投標呢?供應商肯定不愿意做這樣的選擇,一定會問,這樣規定合法嗎?合理嗎?
    筆者認為,每個投標人只能選擇一個標段投標的規定既不合法,也不合理。
    它不合法的理由是,《政府采購法實施條例》第二十條規定,采購人不得以其他不合理條件限制或者排斥潛在供應商。而本項目招標文件規定一個供應商只能選擇一個標段投標,甚至連設定“條件”的動作都懶得做,直接剝奪了供應商參加兩個以上標段投標的資格,可以說是明目張膽的違法行為,“有權就任性”。政府采購的公開公平主要體現在供應商參加政府采購的權利?!拔也灰欢ㄒ袠?,但我一定要參加。輸了我心服口服,不讓我參加不可以”,這是供應商普遍的想法。只有《政府采購法》才可以禁止一部分供應商參加政府采購,例如被“信用中國”列入名單的供應商、三年內有重大違法記錄的供應商等。此外,國家稅務總局、國家發展改革委、財政部、人民銀行等部門簽署的關于對重大稅收違法案件當事人等實施聯合懲戒政策,也禁止相關當事人參與政府采購、招標投標活動。除此之外的任何人、任何單位都無權禁止供應商參加政府采購活動。
    說它不合理的理由是,招標采購的核心是公開競爭。公開競爭就是在中國境內所有具備條件的供應商都可以參加投標,或者說每個標段的中標人都應該是通過與中國境內的所有潛在投標人的競爭然后脫穎而出中標的。如果按照本項目的要求,供應商只能在十一個標段中選擇一個標段投標,這就會出現各個標段競爭程度差異化的問題。有些標段供應商報名集中踴躍,競爭充分、激烈,甚至出現過度競爭;有些標段供應商報名較少,競爭不足。競爭不足的標段中標的供應商有可能是所有標段參加投標供應商中較差的單位。大家都知道田忌賽馬的故事,田忌賽馬時選擇了聰明的策略,用自己的下等馬與對手的上等馬比賽,用自己的中等馬與對手的下等馬比賽,用自己的上等馬與對手的中等馬比賽。結果田忌的上等馬和中等馬都取得了勝利,最終以二比一勝出。但是對于本項目招標而言,這不是采購人希望看到的結果。采購人希望十一個標段勝出的都是上等馬,而不是中等馬。本項目中標的供應商中,一定會有“中等馬”,只要把評標報告中各個標段中標人的得分進行比較就會一目了然。此外,由供應商從十一個標段中盲目選擇一個標段投標還會出現賭博的效果,把招標投標演變成“博彩”。供應商中標主要不是憑實力,更大程度上是靠運氣。供應商最重要的是不要選到實力強的“種子選手”在同一個標段競爭,而不是努力做好投標方案。這樣的投標規則不合理,因為靠這樣的規則不能夠幫采購人選擇出十一個實力最強的中標人。
    誠然,對于標的相同或類似的多標段采購項目,采購人希望每個標段都由不同的供應商中標,這個想法是合理的。主要有以下原因:
    第一,可以規避采購風險?!鞍阉须u蛋都放在一個籃子里”是危險的,這個道理人人皆知。在項目管理中也是同樣的道理,在不考慮批量采購的價格優勢和管理成本增加問題的情況下,將同樣的工作交給兩個人承擔是有利的。如果其中一個人出現問題,不至于給采購人造成百分之百的損失。同時,沒有出問題的那個人還可以成為接替完成工作的人。
    第二,可以形成有效的競爭。對于較大規模的采購項目,有實力完成項目的供應商數量有限,會影響競爭的效果。如果把采購內容分為若干個較小的標段,就會有更多的供應商有資格和實力參加競爭,可以使競爭更加充分,采購成本會下降。
    第三,可以有效落實政府采購扶持中小企業發展的政策。中小企業的實力往往較弱,不能夠承擔很大規模的項目。如果把采購內容的標段化小化細,中小企業就可以參加進來。
    第四,在組織較大規模采購項目時,還應考慮社會效益。常言道“有飯大家吃”,這個道理其實就是共同富裕。政府采購擔負著維護社會公平正義的責任,如果一個政府采購項目使得更多的供應商中標,可以引導社會共同富裕,避免出現一家歡喜眾人憂的情況。
    希望能夠形成每個標段由不同供應商成交的想法很美好,但是,應該怎么實現呢?
    辦法就是不限制供應商投標,但是限制供應商中標,即“兼投不兼中”?!凹嫱恫患嬷小痹阼F路、公路等行業招標中已經實行多年。一條公路的施工項目必須劃分為若干個標段,由不同的單位承包。這樣做一是可以分散合同風險,二是各標段都可選擇到最有實力的單位施工,三是可以加快施工進度?!凹嫱恫患嬷小钡淖龇ㄊ?,供應商可以任意選擇標段參加投標,且投標的標段數量不限。因此,投標人只要有時間有精力愿意投入,都會同時參加所有標段的投標,以增加中標幾率。評標委員會評標時按照通常的辦法進行評審,不同之處是推薦中標候選人時應考慮“兼投不兼中”的規則,一個投標人只可以在一個標段被推薦為排名第一的中標候選人。例如,如果三個標段的供應商評標后綜合得分的排序都是ABCDE,那么按照“兼投不兼中”的規則,評標委員會推薦第一標段的中標候選人排序為ABC,第二標段為BCD,第三標段為CDE。
    “兼投不兼中”也可能會出現競爭不充分的問題。如果某個供應商在潛在投標人中處于明顯優勢的地位,例如像本項目那樣有十一個標段可以同時投標,假設某供應商在歷次投標競爭中總是處于前三名的位置,那么對于這個供應商而言就會出現競爭不充分問題,因為即使投標文件編制得不那么好,至少也可以排到前十名,仍然可以中標。如何解決呢?辦法是有的,一是減少招標項目的標段數量,例如規定一個招標項目只有三個標段可以同時投標,且“兼投不兼中”。實力再強的供應商也沒有絕對的把握中標,因此不敢懈怠,一定會努力競爭。二是把同一個招標項目的不同標段按照規模區分開,例如按照50:30:20的比例設定標段規模,排名第一投標人中標50%的標段,排名第二的中標30%的標段,排名第三的中標20%的標段。通過標段內容的差別形成競爭,鼓勵供應商爭做第一,拿到最大的那塊蛋糕。
    就本項目,對采購人的建議是:第一,應該縮短服務期,將服務期由三年縮短為一年,其原因將在后文“服務期可以是三年嗎”部分解答。第二,應該減少標段數量,將十一個標段縮減為三或四個標段。各個標段供應商可以同時投標,但是只能在一個標段中標,即“兼投不兼中”。第三,應該把標段內容進行重新劃分,可按照50:30:20或40:30:20:10的比例進行劃分。
    問題三:服務期可以是三年嗎? 
    封丘縣農村義務教育學生營養改善計劃午餐采購項目招標文件規定,供應商的服務期為三年。服務期的概念一般只用于服務采購項目。對于工程項目和貨物采購項目,一般使用工期和交貨期的術語。因此,我們可以假設,封丘項目采購人是按服務采購項目進行招標的。
    封丘項目是服務采購項目嗎?顯然不是。封丘項目采購的標的是學生的午餐,午餐是食品,屬于貨物。國內很多食材或食品供應項目的采購人都經常會犯同樣的錯,把標的的屬性搞錯了。食材或食品供應項目的服務內容占了標的成本很大部分,配送公司提供的食品制作加工、保管、保溫、分裝、運輸、分派、衛生檢疫等服務內容占貨物成本的一半以上,但是這并不能改變交付的午餐才是合同的標的,午餐的數量和質量才是合同驗收內容的事實,因此封丘采購項目的標的是貨物。
    對于政府采購項目分清楚采購標的屬性非常重要,因為政府采購項目在設定供應商資格、設定評審因素和價格分值、判定同一產品品牌的投標人數量、執行政府采購政策、確定評審專家專業等方面,貨物和服務采購項目是有差別的。采購人作出服務期三年的規定,顯然是因為采購人認為采購的是服務。政府采購要求先有預算才能進行采購,而采購預算都是按年編制的,這就決定了政府采購項目一般都是一年一采購,只有政府購買服務項目可以例外?!墩徺I服務管理辦法》規定,政府購買服務合同履行期限一般不超過1年;在預算保障的前提下,對于購買內容相對固定、連續性強、經費來源穩定、價格變化幅度小的政府購買服務項目,可以簽訂履行期限不超過3年的政府購買服務合同。如果封丘項目屬于服務項目,服務期限三年是有依據的。但是,封丘項目不是服務項目,采購三年的學生餐的法律依據就不充分。后兩年的預算有嗎?沒有后兩年的預算,怎么能夠進行后兩年學生餐的采購呢?
    問題四:先有雞還是先有蛋? 
    封丘縣農村義務教育學生營養改善計劃午餐采購項目供應商資格條件設置是引起廣泛爭議的話題。招標文件原先規定的供應商資格條件是,投標人須具有有效的食品經營許可證和衛生許可證。招標文件發出后,采購人對供應商資格條件作了變更,變更后的資格條件是, 投標人須具有有效的食品經營許可證(主體業態為餐飲服務經營者)。從變更的內容看,一是明確了食品經營許可證持有者的主體業態,二是取消了衛生許可證的要求。變更后的內容更符合國家對食品經營管理的準入規定,也更符合政府采購的要求。
    但是,午餐采購項目在招標時將供應商具有食品經營許可證作為資格條件合法嗎?《食品經營許可管理辦法》第四條規定,食品經營許可實行一地一證原則,即食品經營者在一個經營場所從事食品經營活動,應當取得一個食品經營許可證。封丘項目的午餐供應涉及210個學校,為了保證午餐運送的及時,就近加工是必要的。因此,教育局將210個學校按照距離劃分為11個標段,要求中標人在教育局提供的場所加工食品,就近配送。按照采購人就近加工配送的要求和行政機關“一地一證”管理的規定,供應商在招標前一般是不具備食品經營許可證的。如果采購人一定要求供應商具備,那么肯定只有采購人以前使用過或正在使用的供應商才具備這個條件,那就屬于以不合理的條件排斥和限制供應商的行為,是違法行為。
    行政機關要求先有證才能生產經營,采購人要求先有證才符合資格條件又違反了《政府采購法》規定。到底應該是先有雞還是先有蛋呢?
    既然將具有食品經營許可證作為資格條件違反《政府采購法》的規定,招標時就不應作這樣的資格條件限制。國家要求有證才能生產供應,解決辦法也簡單,在招標文件中提出要求中標供應商承諾在生產供貨前辦妥食品經營許可證即可。如果中標供應商不能按時辦妥食品經營許可證,中標供應商應承擔違約責任,且采購人有權順延第二名成交。這樣的安排對采購人的采購實施計劃有更高的要求。采購人應提前進行招標,為中標供應商預留足夠的時間去辦理食品經營許可證,中標供應商辦妥食品經營許可證后再開始生產和供貨。
    但是實際上,本項目八月底才完成招標,九月份開學,中標供應商沒有時間在開學前就辦妥食品經營許可證。為了不耽誤學生吃飯,迫不得已無證就開始加工食品和供貨,違反了《食品經營許可管理辦法》。違法責任表面上看是中標供應商,但采購人也應承擔部分責任。
    (責編:戎素梅)

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